Naše nynější krize

Byl by přechod k poloprezidentskému systému řešením naší vleklé politické krize? Ze zprávy Centra pro výzkum veřejného mínění se dovídáme, že na nejnižší příčce žebříčku prestiže povolání se mezi našimi občany umístilo povolání poslance – hodně pod povoláním uklízečky (nízkou prestiž mají také ministři a novináři).

„Naše teprve dvacetiletá svoboda vyšuměla jako tableta celaskonu a zbyly po ní jen prázdné a bezbarvé bublinky ve sklenici vody… Pokud půjde vše stejným směrem, (přijde jednoho dne) zpráva o parlamentu, jenž se nejen rozpustí, ale rovnou zruší… (a možná půjde o) radostnou zvěst“ – napsal Lukáš Rychetský v úvaze Rozpuštěná demokracie. Myslím, že ty věty vystihují autoritu českého parlamentarismu (nejen) u nastupující generace.

Volba Miloše Zemana prezidentem rozběhla diskusi o „možném posunu k prezidentskému systému“, v níž většina účastníků vystupuje v roli obránců parlamentní demokracie jako „české (československé) tradice“. Českou tradicí ale není parlamentní demokracie, nýbrž nefungující parlamentní demokracie. Slovem fungující myslíme systém, který produkuje akceschopné a stabilní vlády, v horším případě alespoň jednu z těch dvou možností.

Naše „demokratické okamžiky“ charakterizovalo to, že akceschopnost i stabilita vlád byly většinou zajištěny omezením reprezentativnosti a svrchovanosti parlamentu. Zajímavým příkladem byla koaliční vláda Petra Nečase: strany koalice spolu navzájem bojovaly, jedna z nich se dokonce rozpadla na část vládní a opoziční, ale vláda byla výjimečně akceschopná, prosadila všechny rozhodující články svého programu – především tzv. církevní restituce, jejichž demokratická legitimnost byla velmi nízká. Jeden z postupů, jak si zajistit akceschopnost, byl dokonce předmětem soudního vyšetřování, které zastavil až Nejvyšší soud svým širokým výkladem poslanecké imunity.

Giovanni Sartori ve své klasické knize o ústavním inženýrství považuje za klíčovou podmínku fungování parlamentní demokracie ve všech jejích podobách existenci soudržných a disciplinovaných stran, bez nichž se parlamentní systémy stávají „nefungujícími poslaneckými systémy“. Pro „chod“ parlamentních systémů jsou soudržné a disciplinované strany nezbytnou podmínkou, zatímco v případě (polo)prezidentských systémů, tedy v podmínkách „dualismu vlády a prezidenta“, naopak nedisciplinovanost stran umožňuje vytvořit akceschopné vlády v krizových situacích.

Sartori pak dodává, že atomizované a drobící se zákonodárné sbory se téměř nikdy nedokážou změnit svým vlastním vývojem – „popudem k transformaci nestrukturovaného stranického systému v systém strukturovaný byla vždycky jen hrozba zvnějšku“. Bojím se, že „nefungující poslanecký systém“ se v českých podmínkách změní jen pod hrozbou „antipolitické diktatury“. To ale může být už pozdě.

Česko(slovenská) tradice nefungující parlamentní demokracie má i svou druhou stránku a tou je vynalézání způsobů, jak v podmínkách „nefungujících poslaneckých systémů“ ustavit akceschopné vlády.

Bylo jich hodně, za první republiky například fungovala „pětka“ stran, které se dělily o moc a stát, za druhé republiky byl pak stranický systém pod vnějším tlakem zredukován na dvě strany – Stranu národní jednoty a Národní stranu práce; po válce mělo návratu k nefungujícímu poslaneckému systému (ten mohl za Mnichov ve většinovém pohledu!) zabránit vytvoření „národní fronty“ čtyř loajálně kooperujících stran, po roce 1998 pak vznikla „Smlouva o vytvoření stabilního politického prostředí v ČR“ zvaná „opoziční“ (a možná sem patří i rozporná koalice ČSSD a Unie svobody pod vedením Vladimíra Špidly).

Vybudování poloprezidentského systému by tak mohlo být východiskem z této tradice záplatování parlamentní demokracie, která v Česku(slovensku) nezapustila kořeny. Německý znalec středoevropských politických systémů Peter Heumos například tvrdí, že v ČSR se neuchytil „reprezentativní parlamentarismus se svými charakteristickými proměnami vládní odpovědnosti a opozice“, uchytila se naopak „proporční demokracie“ (v Rakousku zvaná „Proporz“), v níž se konflikt mezi zájmy neřeší tvorbou legitimních většin, ale dělením státu mezi strany a kompromisy napříč politickým systémem na obranu zájmů jejich „politických zákazníků“.

Stabilita parlamentního systému v ČSR byla důsledkem toho, že „národní shromáždění bylo vytvořením Pětky zproštěno konfliktních procesů při prosazování různých zájmů“, a Karel Čapek například píše zcela nesmyslně v zoufalém komentáři k volbám, v nichž se Henleinova strana stala největší stranou v politickém systému, že Pětka musí být považována za „jednu československou stranu“ a ta vyhrála volby jako celek.

Myslím, že Heumosova diagnóza je správná. Reprezentativní většiny těží svou legitimnost z vítězství v otevřených konfliktech o legislativní návrhy. V našem „nefungujícím poslaneckém systému“ otevřené konflikty o alternativní politické programy v podstatě chybějí, ve veřejném prostoru „volební programy“ jen maskují „potýkání se a stýkání“ různých skrytých zájmových koalic. Nad naší reprezentativní demokracií stále visí nebezpečné pokušení demokracie proporční, založené na dohodě o rozdělení státu mezi strany a klientské skupiny. Dříve než se budeme zabývat možností přechodu k poloprezidentskému systému v českých podmínkách, chci zdůraznit, že se jedná o zlomový proces, který vyžaduje hodně symbolického kapitálu, nelze ho uskutečnit nějakým samospádem. Jeho předpokladem je totiž silná symbolická reprezentace „republiky“ jako „morálně zavazujícího“ rámce chování parlamentních stran. Připomeňme si vstup De Gaulla na politickou scénu v roce 1958: chronické vládní krize ve čtvrté republice byly vnímány „gaullisty“ jako skandální neúcta k ideji francouzské république, k roli Francie ve světě, k její věčné podstatě.

Přechod k (polo)prezidentskému systému je nemožný bez podobného symbolického zvratu v systému reprezentace: De Gaulle reprezentoval republiku, na jejíž historický smysl a světovou civilizační roli musí parlament ve své praxi navazovat, konflikt zájmů musí být prostoupen úctou k ideji státu, v jehož rámci poslanci jednají. Může ale být nějaká interpretace České republiky, její role ve světě, dostatečným zdrojem symbolického kapitálu k takovému zvratu v reprezentaci?

Přechodu k (polo)prezidentskému systému brání v českém kontextu, myslím, čtyři hlavní překážky.

Zaprvé nepřesvědčivá a rozporná reprezentace státu, jeho minulosti a jeho mezinárodní role. Situace v českém pohraničí ukazuje, že vztah mezi národem a teritoriem je narušen, příliš mnoho státních forem se střídalo v naší minulosti a zanechaly za sebou vlnu resentimentů a negacionismů, jak dokazují spory o USTR a jeho roli ve společnosti; požadavek „vypořádat se s minulostí“ je nejčastěji jen šlapáním po poražených.

S tím souvisí, zadruhé, historický deficit politické definice národa, která by definitivně překonala definici etnickou. Český národ se z historických důvodů nejčastěji definuje „antipoliticky“, třeba kulturně, moralisticky nebo i etnicky. Antipolitická definice má sloužit obraně národa před velkými a zlými sousedy, dnes dokonce v pojetí české etnonacionalistické pravice je „národní suverenita“ jakýmsi kontranarativem evropského sjednocování (Češi jako kostka cukru, která se v EU-moři rozpustí). Třetí překážkou je absence velkých stran, bez nichž stranický systém není ukotven a nemůže fungovat. Velké strany se v minulosti formovaly úspěšným vyřešením velkých rozkolů modernosti (tzv. Rokkanových rozkolů) – mezi centrem a periferií, církví a státem, kapitálem a prací, městem a venkovem, národním a mezinárodním kontextem státní moci. V ČSR v komplikovaných středoevropských podmínkách se nenašla strana, která by rozkoly modernosti úspěšně vyřešila z dlouhodobé perspektivy, a stala se tak „velkou stranou“.

Začtvrté, a to je klíčové pro mou úvahu, hluboký deficit demokratické politické kultury, v níž totálně chybí legitimation through efficiency. Tedy něco jako legitimizace skrze dobré zkušenosti s demokratickými institucemi. Moderní politická obec je organizována specifickými institucemi, jako jsou stranický systém, všeobecné volební právo, otevřený veřejný prostor, institucionalizace konfliktů mezi zájmy atd.

Československou demokracii charakterizuje naopak to, že politizace celé společnosti se děla mimo instituční rámec, přetékala přes něj. V českém politickém myšlení od 19. století převažovaly „nepolitické“ až antiinstitucionální definice politické angažovanosti (nepolitická politika drobné práce!), legitimnost demokracie tu nebyla výsledkem „dobrých zkušeností“ s demokratickými institucemi.

Připomeňme si třeba Masarykovo „demokracie je zdůvodněna jako politické uskutečňování lásky k bližnímu“, institucionální struktura demokracie je odvozený, druhotný prvek. Demokracie první republiky fungovala díky rozsáhlé síti neformálních struktur, jako byl například Hrad či různá průmyslová a finanční klientská uskupení nebo také „diktatura respektu k Masarykovi“, jak se tomu říkalo.

Nejdůležitější funkcí demokracie je včleňování společenských potřeb do politického systému, a to se odehrávalo mimo institucionální uspořádání československé demokracie. Důsledkem této nepřekonané tradice je, že ve veřejném prostoru převládá moralistická vize demokracie, v níž efektivita institucí je nahrazována naivním voláním po větší „morálnosti aktérů“.

Přechod k poloprezidentskému systému by byl pokrokem v úsilí o institucionální řešení politické krize, která trvá ve více či méně akutní formě od vzniku moderního českého národa.

Co je poloprezidentský systém? Prezidentský systém má tři charakteristiky: prezident je volen přímou volbou, je po dobu svého mandátu neodvolatelný parlamentem a stojí v čele vlády, kterou jmenuje. Na rozdíl od prezidentských systémů poloprezidentské systémy fungují na bázi sdílené moci – prezident musí sdílet moc s ministerským předsedou a ministerský předseda musí zase mít nepřetržitou podporu parlamentu.

Prototypem poloprezidentského systému je francouzská Pátá republika, v ní je zřejmá „dvouhlavá konfigurace autority“, tedy ústavně pevně definovaná diarchie prezidenta, který je hlavou státu, a premiéra, který stojí v čele vlády.

Pojmem „materiální ústava“ označujeme ústavu, tak jak ji v běhu času „ustálilo její uvádění do života“, to je ten slavný „soubor zvyklostí“, které nejsou v liteře ústavy, ale ukázaly se výhodné v procesu její historické realizace. De Gaulle v roce 1964 prohlásil, „že lid, který zvolil prezidenta, mu uděluje veškerou nedělitelnou státní autoritu“ a že „nejvyšší stupeň reprezentace náleží jen jemu samotnému“. To v ústavě Páté republiky nebylo, nicméně, „všichni De Gaullovi následovníci včetně Mitterranda tuto interpretaci přejali“, zdůrazňuje Sartori.

Vyvozuji z toho klíčové poučení: tvrdým jádrem poloprezidentských systémů je „reprezentace republiky“ jako „umravňujícího“ nadřazeného rámce reprezentace zájmů, která přísluší politickým stranám. Francouzský prototyp tedy našel svůj rovnovážný stav v době prvního prezidentského období generála De Gaulla, který měl pro tuto roli nepopiratelné historické zásluhy a hrál ji s neopakovatelným úspěchem.

Pro nás je důležitým rysem poloprezidentského systému, že dvě hlavy oscilují v důležitosti podle toho, zda prezident má v parlamentě „svou“ většinu, nebo naopak musí „kohabitovat“ s většinou opačné barvy. Poloprezidentský systém je tak střídáním „prezidentské a parlamentní fáze“, jak fungování systému klasicky shrnul francouzský politolog Maurice Duverger.

Francouzský systém je prezidentský, když jsou prezidentská a parlamentní většina ve shodě, a parlamentní, když jsou odlišné. Říkáme takové situaci „kohabitace“ – první nastala v letech 1986–1988, druhá v letech 1993–1995 a skončila zvolením prezidenta Chiraka.

Nezamýšleným důsledkem poloprezidentského systému ve Francii je, že problém neshodných většin tu nachází systémové řešení posilováním autority prezidenta nebo ministerského předsedy, v závislosti na s prezidentem shodné nebo neshodné parlamentní většině.

Řekněme tedy, že poloprezidentský systém vyznačují následující rysy: (1) Prezident je volen všelidovou volbou na pevně dané funkční období;

(2) prezident sdílí exekutivní moc s premiérem.

Tento dualismus autority pak předpokládá, že prezident je sice nezávislý na parlamentu, není však oprávněn vládnout přímo, jeho vůle musí být zprostředkována vládou; premiér a jeho kabinet nezávisejí na prezidentovi, ale potřebují podporu parlamentní většiny; dualismus autority tak umožňuje různé vyvažování a také přesunování mocenské převahy uvnitř exekutivy pod podmínkou, že obě složky exekutivy zůstávají autonomní.

Naznačím jen dva, v mém pohledu nejzávažnější, důvody pro postupný přechod k poloprezidentskému systému v Česku.

Zaprvé, úpadek autority parlamentu v očích občanské společnosti (jeho postupná přeměna v síť lobbistů) lze zastavit jen radikálním posílením reprezentace státu, jak je to zakódováno ve „všelidové“ volbě prezidenta. Takové posílení reprezentace republiky bere vítr z plachet populistickým a etno-nacionalistickým uskupením, která úpadek parlamentní demokracie vždy generuje. Představa o budoucích prezidentech musí být ve shodě s touto jejich rolí – i když „De Gaullů“ je vždy beznadějně málo.

Zadruhé, dualismus autority typický pro poloprezidentské systémy umožňuje kompenzovat absenci velkých stran v systému. Posunování primátu od prezidenta k ministerskému předsedovi v závislosti na shodné či neshodné parlamentní většině vnáší do systému novou flexibilitu, užitečnou v systému nedisciplinovaných a nesoudržných politických stran.

Nechám na představivosti a zkušenostech čtenářů hledání jiných (třeba negativních) odpovědí na otázku, proč by přechod k poloprezidentskému systému byl institucionálně efektivním řešením úpadku politiky v ČR. V každém případě ale je přímá volba prezidenta nakročením k institucionální změně. Je možné se vrátit, ale nelze dlouho stát na jedné noze.